Proyecto de Ley No. 296 de 2026 Senado – Gaceta 1713
Un análisis exhaustivo sobre el marco legal que modifica la Ley 418 de 1997, regulando la fase administrativa y la fase judicial para el desmantelamiento de Actores Armados Ilegales o Terroristas, la entrega de bienes, el desarme verificado y el tratamiento penal diferenciado en Colombia.
| Parámetro Normativo | Detalle Oficial |
|---|---|
| Proyecto de Ley | No. 296 de 2026 Senado – 433 de 2026 Cámara |
| Publicación Oficial | Gaceta del Congreso No. 1713 (martes, 3 de noviembre de 2026) |
| Norma Modificada | Ley 418 de 1997 (sus prórrogas y modificaciones) |
| Objeto Principal | Definir la política estatal para el restablecimiento del orden público, la protección de la población civil, la Transformación Territorial Integral (TTI) y el desmantelamiento de Actores Armados Ilegales o Terroristas. |
| Ámbito de Aplicación | Sometimiento voluntario, individual o colectivo, a la Constitución y a la Ley con tratamiento penal diferenciado. |
1. Contexto de la Política Estatal de Orden Público y Desmantelamiento
El Congreso de la República aprobó el texto definitivo del Proyecto de Ley No. 296 de 2026 Senado / 433 de 2026 Cámara, mediante el cual el Estado colombiano fortalece e integra sus herramientas normativas para garantizar la conservación, el mantenimiento y el restablecimiento del orden público. Fundamentado en la responsabilidad constitucional del Presidente de la República (Artículo 189, numeral 4 de la Constitución Política), este marco legal establece una política pública permanente articulada en dos pilares: la acción legítima e institucional de la Fuerza Pública y la acción penal/judicial del Estado, combinadas con el ofrecimiento unilateral de condiciones para el sometimiento voluntario de estructuras criminales y terroristas.
Los Objetivos centrales expuestos en los Artículos 1 y 2 buscan lograr la paz, la seguridad ciudadana y la convivencia pacífica, vinculando el cese de la violencia criminal con la Transformación Territorial Integral (TTI). Esta estrategia persigue la presencia efectiva del Estado en las regiones priorizadas para sustituir las economías ilícitas por alternativas legítimas y sostenibles.
2. Definición Técnica de “Actores Armados Ilegales o Terroristas”
La ley delimita con rigor jurídico el alcance de las organizaciones sujetas a este régimen. Se entiende por Actores Armados Ilegales o Terroristas a toda organización, grupo o estructura que, con independencia de su tamaño, capacidad militar u operativa o grado de incidencia frente a la Fuerza Pública, cometa o tenga la capacidad de cometer actos terroristas, afectar gravemente el orden público, comprometer la seguridad ciudadana, alterar la convivencia pacífica o vulnerar los derechos de la población civil (en los términos de la Ley 1908 de 2018 y los Artículos 144 y 343 del Código Penal).
Para efectos de la caracterización de los grupos, el texto legal incorpora dos referentes del derecho internacional y penal:
- Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra: Aplica a grupos que operen bajo la dirección de un mando responsable y ejerzan sobre una parte del territorio nacional un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas.
- Convención de Palermo: Aplica a organizaciones criminales conformadas y/o organizadas en una estructura jerárquica o en red, dedicadas a la ejecución permanente o continua de conductas punibles.
El Consejo de Seguridad Nacional y el Concepto de Sometimiento
El Consejo de Seguridad Nacional asesorará al Presidente de la República en la calificación operativa de estos grupos. Asimismo, la norma deja claro que los actos preparatorios del sometimiento no suspenden ni sustituyen los deberes constitucionales de la Fuerza Pública ni las funciones de la Fiscalía para investigar y perseguir el delito.
Desde una perspectiva analítico-judicial, el texto normativo marca una frontera institucional tajante: aunque el Ejecutivo lidera la fase administrativa y suscribe el Acta de Sometimiento (Art. 3, Numeral 1.4), el Artículo 8B bis y el Artículo 12B prescriben categóricamente que la inclusión de un individuo en las listas gubernamentales no vincula a los jueces ni genera un derecho automático a recibir beneficios penales. La autonomía de la rama judicial y de la Fiscalía General de la Nación se mantiene incólume para determinar la responsabilidad criminal de cada postulado.
“El Sometimiento a la Constitución y a la Ley es el proceso mediante el cual un Actor Armado Ilegal o Terrorista, se somete de manera voluntaria, individual o colectiva a las condiciones fijadas por el Estado para su tránsito a la legalidad, el desmantelamiento de su estructura y de las economías ilícitas de las que participa, lo que a su turno le permite acceder a lo dispuesto en el marco para el tratamiento penal diferenciado dispuesto en el Título IIIA de la Ley 418 de 1997.”
3. La Fase Administrativa
Cuando el proceso de sometimiento es de carácter colectivo, la ley estipula que este se adelantará en dos fases sucesivas: una fase administrativa, bajo la responsabilidad del Gobierno Nacional, y una fase de judicialización, a cargo de las autoridades judiciales competentes.
3.1 Competencias y Delegados del Ejecutivo
La dirección general de la fase administrativa corresponde de forma exclusiva al Presidente de la República. El Ejecutivo actúa sobre el terreno mediante delegados expresamente autorizados, cuyos roles se dividen en:
- Facultades de contacto y acercamiento: Realizar contactos humanitarios (liberación de secuestrados, rescate de personas utilizadas en trata de personas, búsqueda de desaparecidos, asistencia médica, retorno de la niñez, prevención de desplazamientos o confinamientos) y gestionar la manifestación formal de la voluntad de sometimiento por parte del grupo armado.
- Facultades en los actos preparatorios: Gestionar los compromisos de aporte a la verdad, justicia y reparación, y acompañar la verificación del cumplimiento de las condiciones unilaterales del Estado.
- Límites del mandato: Los delegados no pueden actuar sin un mandato expreso ni firmar protocolos u operaciones que no hayan sido autorizados directamente por el Presidente. Además, la interlocución formal solo se realizará con representantes elegidos por la estructura ilegal que posean un mandato claro y explícito. La norma enfatiza que en ningún caso los acercamientos o diálogos se entenderán como un reconocimiento de estatus político.
3.2 Límite Temporal y Prórroga
La fase administrativa tiene un carácter estrictamente temporal para evitar dilaciones injustificadas en los procesos de paz o sometimiento:
- Plazo inicial: Tendrá una duración máxima de 3 meses contados a partir de su activación.
- Prórroga única: Podrá prorrogársele una única vez por un periodo igual (3 meses adicionales), siempre que exista una justificación debidamente fundamentada.
- Durante este plazo, la reglamentación del Gobierno no podrá crear requisitos sustanciales ni beneficios penales adicionales a los previstos en la ley.
3.3 Requisitos de la Solicitud de Sometimiento e Inventarios
Para iniciar formalmente el proceso, el Actor Armado Ilegal o Terrorista debe entregar al Gobierno Nacional una solicitud formal que contenga, como mínimo, un inventario detallado e integral con los siguientes componentes obligatorios:
- Identificación de la estructura: Mandos, jerarquías y delimitación del área de influencia territorial.
- Censo de integrantes: Número exacto de miembros y detalle del armamento bajo su control.
- Redes de soporte: Información completa sobre redes de apoyo, financiadores y colaboradores (personas naturales o jurídicas, públicas o privadas).
- Bienes y economías ilícitas: Detalle de los activos u operaciones delictivas en las que participa el grupo.
- Víctimas bajo su poder: Registro e identificación de personas secuestradas, personas utilizadas en el delito de trata de personas (Art. 66A, Numeral 3), personas dadas por desaparecidas (ubicación exacta de restos) y el número e identificación de menores de edad reclutados.
3.4 Hoja de Ruta, Verificación y Acta de Sometimiento
Una vez recibida la solicitud, el Gobierno Nacional fija la hoja de ruta y el cronograma de cumplimiento. Este esquema incluye las fases de desarme, entrega de bienes, desminado humanitario en coordenadas geográficas precisas, liberación de secuestrados y víctimas de trata, cese definitivo de la minería ilegal con la entrega obligatoria de maquinaria pesada, insumos químicos y demás bienes utilizados en dicha explotación (Art. 66A, Numeral 4), y la ubicación temporal de los integrantes en zonas delimitadas con el fin exclusivo de facilitar su judicialización.
La etapa administrativa culmina con la firma del Acta de Sometimiento, documento en el que se hacen constar las condiciones ya cumplidas y las pendientes. Dicha acta es remitida formalmente, junto con un informe técnico de verificación, a las autoridades judiciales para dar inicio inmediato a la fase de judicialización.
| Acciones del Gobierno Nacional | Compromisos Obligatorios del Grupo Sometido |
|---|---|
| Designación de delegados oficiales con mandato expreso sin otorgar estatus político. | Manifestación libre, expresa, informada y por escrito de la voluntad de sometimiento. |
| Fijación de la hoja de ruta y del cronograma operativo para el desmantelamiento. | Entrega del inventario completo de miembros, armas, bienes, secuestrados, víctimas de trata de personas y minas. |
| Coordinación con el ICBF para el rescate inmediato de los menores reclutados. | Entrega inmediata de todos los niños, niñas y adolescentes en su poder. |
| Delimitación geográfica temporal para la concentración y judicialización. | Cese total de actividades ilícitas y entrega de maquinaria e insumos de minería ilegal (Art. 66A Num. 4). |
| Firma del Acta de Sometimiento y remisión del expediente a la Fiscalía y los Jueces. | Aporte de coordenadas geográficas de zonas minadas con artefactos explosivos improvisados. |
4. La Fase de Judicialización
Recibida el Acta de Sometimiento, el proceso pasa de la órbita del Poder Ejecutivo al del Poder Judicial.
4.1 Competencia y Estructura Judicial
La fase de investigación, acusación y juzgamiento de los sometidos cuenta con una arquitectura institucional especializada, aunque no exenta de severas restricciones fiscales:
- Unidad Especializada de la Fiscalía General de la Nación: La Fiscalía dispondrá de una unidad especial para la investigación de los integrantes de estas estructuras (Art. 12C), asistida operativamente por equipos idóneos de la Policía Judicial de la DIJIN y del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI).
- Cuello de Botella Fiscal: El Parágrafo del Artículo 12B y el Parágrafo del Artículo 12C establecen una salvaguarda presupuestal estricta: la creación de nuevas plazas de defensores públicos en la Defensoría del Pueblo o de cargos de fiscales/investigadores en la Unidad Especializada estará supeditada a un estudio de cargas e indispensablemente a la verificación previa de disponibilidad de recursos por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
- Lugares de Judicialización: El Presidente de la República, en coordinación con la Fiscalía y el INPEC, definirá mediante acto motivado los espacios geographically delimitados para materializar la reclusión y judicialización (centros de arraigo transitorio, colonias agrícolas o cárceles productivas según la Ley 2446 de 2025). En dichos lugares no se suspende la vigencia del Estado de Derecho, las operaciones de la Fuerza Pública, ni las órdenes de captura o trámites de extradición vigentes.
4.2 Listas de Integrantes y Verificación
El grupo debe presentar la lista de sus integrantes ante el Ministerio de Justicia y del Derecho, detallando el rol de cada persona dentro de la organización y la fecha aproximada de su vinculación.
- Trámite de verificación: El Ministerio de Justicia cuenta con un término de 30 días hábiles (prorrogables por una sola vez) para emitir una resolución motivada de aceptación individual. Esta verificación contrasta datos suministrados por la Fiscalía, la Fuerza Pública, la Dirección Nacional de Inteligencia, el INPEC, Migración Colombia, la ARN y la JEP.
- Evidencia exigida: Se exige al menos un elemento de prueba adicional (informes de inteligencia, procesos penales anteriores, incautaciones o capturas) que demuestre la pertenencia del individuo a la estructura antes de la promulgación de la ley.
- Efectos jurídicos: La inclusión en la lista no acredita por sí sola la pertenencia ni otorga beneficios de forma automática; la valoración de la responsabilidad penal corresponde exclusivamente a la Fiscalía y a los jueces de la República. Una vez firmada el Acta de Sometimiento, la lista queda totalmente cerrada.
4.3 Valoración Probatoria e Individualización de la Responsabilidad
El juez de conocimiento evalúa de manera individualizada el grado de responsabilidad de cada miembro y contrasta el nivel de sus aportes efectivos. Se exige:
- Aporte de verdad plena mediante un relato exhaustivo, detallado y veraz sobre las conductas en que participó y las redes de apoyo/financiadores conocidos.
- Entrega efectiva de bienes y activos monetizables para la reparación integral de las víctimas y la comunidad.
- Reasignación Agraria y Financiación del Desarrollo (SAE y TTI): Conforme al Artículo 12D Parágrafo 1, la Sociedad de Activos Especiales (SAE) priorizará la destinación de inmuebles rurales incautados u objeto de extinción de dominio para la implementación de la Transformación Territorial Integral (TTI) y el fortalecimiento de colonias agrícolas (Ley 65 de 1993). Estos predios se adjudicarán prioritariamente a las víctimas y comunidades afectadas por el grupo en los municipios donde este operaba.
4.4 Esquema Punitivo y Tratamiento Penal Diferenciado
La norma establece un marco penal diferenciado que equilibra la justicia restaurativa con la severidad sancionatoria de acuerdo con el rol jerárquico desempeñado:
| Categoría / Rol en la Organización | Beneficios Penales Aplicables | Restricciones y Penas Mínimas Efectivas |
|---|---|---|
| Integrantes sin mando | • Rebaja punitiva del 50% de la pena acumulada. • Posibilidad de cumplimiento en colonias agrícolas o cárceles productivas. • Suspensión condicional de la pena para delitos menores tras cumplir 1 año de pena. • Opción de suspensión desde la sentencia si se somete en los primeros 180 días de la ley. | • Condicionado a la verificación de verdad plena y reparación. • Delitos menores elegibles (Art. 66B Num. 4): concierto para delinquir simple y agravado, utilización ilegal de uniformes e insignias, utilización ilícita de equipos transmisores o receptores, y porte ilegal de armas de fuego o municiones de uso privativo o personal. • Libertad condicional ordinaria a las 4/5 partes (o 2/5 partes si aporta datos decisivos sobre desaparecidos o economías ilícitas). |
| Mandos, Líderes y Reclutadores Determinantes | • Rebaja punitiva máxima del 30% de la pena acumulada. | • Pena mínima efectiva de 10 años de privación de la libertad (Art. 66B Parágrafo 3). • Esta pena mínima de 10 años en cárcel aplica obligatoriamente tanto a Mandos como a quienes hayan tenido un rol determinante en el reclutamiento de menores. • Prohibición absoluta de libertad condicional, redención de pena o suspensión condicional que reduzca el término de 10 años. |
| Sanción por Reclutamiento Posterior (Si reclutan menores tras la vigencia de esta ley) | • Rebaja punitiva severamente castigada: – Máximo 10% de rebaja para Mandos. – Máximo 30% de rebaja para Integrantes sin mando. | • Pierden el acceso al régimen ordinario de beneficios del tratamiento penal diferenciado. |
| Colaboradores (Lavado de activos, testaferrato, enriquecimiento ilícito) | • Suspensión condicional de la ejecución de la pena transcurridos 6 años de privación efectiva de la libertad. | • Requiere entrega total de bienes y colaboración eficaz que desarticule la red financiera. • Si la persona ejerció rol de mando en el componente financiero, no recibe este tratamiento y se le juzga como Mando. |
4.5 Causales de Revocatoria y Exclusiones
Los beneficios penales del tratamiento diferenciado serán revocados judicialmente en los siguientes casos:
- Ocultamiento doloso de información: Omitir conscientemente datos sobre bienes, fosas comunes, secuestrados, víctimas de trata de personas o estructuras de apoyo.
- Falsedad: Aportar información falsa o incluir dolosamente en las listas a personas que no pertenecían a la organización.
- Reincidencia criminal: Cometer cualquier nueva conducta punible durante o después del proceso.
- Exclusión por delitos graves de reclutamiento: Quedan excluidos de forma absoluta del tratamiento penal diferenciado y de los programas de tránsito a la legalidad quienes hayan sido condenados en firme por los delitos de reclutamiento ilícito (Art. 162 del Código Penal) o uso de menores de edad en la comisión de delitos (Art. 188D del Código Penal).
5. Reglas Complementarias y Salvaguardas Específicas
5.1 Protección Integral a Menores Reclutados e Intervención del ICBF
El texto normativo (Parágrafo 3 del Artículo 3 y Parágrafo 5 del Artículo 66A) fija una salvaguarda de carácter absoluto en favor de los derechos de la infancia:
- Condición de Víctimas: Todos los niños, niñas y adolescentes sometidos a cualquier forma de reclutamiento, uso o utilización por parte de las estructuras armadas son reconocidos por el Estado exclusivamente en su condición de víctimas del conflicto armado o del crimen organizado.
- Prohibición de inclusión en listas: Bajo ninguna circunstancia los menores de 18 años formarán parte de las listas de sometidos ni se les procesará penalmente bajo este esquema. Dicha entrega al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) activa de inmediato el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos (PARD).
- Tratamiento Diferenciado para Niños Nacidos o Criados en el Grupo: Conforme al Artículo 66A Parágrafo 5, los niños, niñas y adolescentes que hayan nacido o crecido dentro del grupo armado pero que no hayan sido objeto de reclutamiento o utilización ilícita, no son tipificados como víctimas de reclutamiento. En su lugar, se les aplicará el régimen general de protección de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia). En aplicación de su interés superior, se privilegiará su permanencia y reunificación con la madre, el padre o la familia que se someta a la Constitución y a la Ley, acompañados por programas estatales de fortalecimiento familiar.
5.2 Protocolo Técnico de Verificación Integral del Desarme
La dejación de armas no constituye un simple acto formal, sino un procedimiento técnico sujeto a rigurosos estándares de trazabilidad (Parágrafo 4 del Art. 3 y Numeral III del Art. 8):
- Entrega Total: El sometimiento exige la declaración y entrega de la totalidad del armamento, municiones, material de intendencia y explosivos bajo control de la estructura.
- Registro Balístico y Cadena de Custodia: La Policía Judicial, con el apoyo operativo de la Fuerza Pública y la Fiscalía General de la Nación, realizará el inventario detallado, la identificación técnica y el registro balístico obligatorio de todas las armas de fuego antes de su destrucción o disposición final.
- Instancias Técnicas Internacionales: El Gobierno Nacional podrá encomendar a una instancia técnica nacional o internacional la administración, registro, control y destrucción de las armas. Estas instancias internacionales gozarán de facilidades logísticas y de exenciones tributarias o aduaneras conforme a los tratados internacionales vigentes.
Imagen creada con IA para entender las fases:
A continuación el documento completo:
